Por Diego Guevara
A diferencia de lo ocurrido en la mayor parte de países suramericanos, Colombia no ha experimentado siquiera una sola vez el ejercicio de un gobierno «alternativo» (sea de izquierdas o uno medianamente progresista). Al contrario, lo que ha habido es una alternancia en el poder de lo que llamaremos «bloque hegemónico», dividido en ocasiones por la contienda electoral o las retóricas propias de los partidos, pero siempre arropados bajo la defensa de unos marcados intereses de clase. Así, los gobiernos nacionales de las últimas décadas se han caracterizado por implementar y profundizar el modelo neoliberal, el cual ha perjudicado gravemente los sectores más vulnerables de la economía nacional, al tiempo que ha propiciado el despojo y la paulatina mercantilización de los derechos de los y las ciudadanas.
Pierre Bourdieu ha señalado que el espíritu del neoliberalismo radica en generar una contradicción arbitraria entre una lógica económica y una lógica social. El modelo neoliberal, con el fin de crear las condiciones para su desarrollo (mercado puro y perfecto) ha emprendido un trabajo político (o en las estructuras políticas) mediante la ejecución de un programa de destrucción metódica de lo colectivo, recurriendo, por un lado, a la transformación (o más bien destrucción) de las medidas políticas que le representen barreras y, por otro, al cuestionamiento de las estructuras colectivas capaces de obstaculizar la lógica de un mercado puro, como la nación, la familia, los grupos de trabajo y las organizaciones de defensa de los trabajadores. (Cfr., Bordieu, Contrafuegos, Anagrama, 1999).
Así mismo, el programa neoliberal encuentra sus aliados en las altas esferas del poder político -ejecutivos o legisladores adoradores del mercado y la eficacia económica- quienes han coadyuvado a legitimar
la subordinación de los Estados nacionales a las exigencias de la libertad económica para los dueños de la economía, con la supresión de todas las reglamentaciones sobre todos los mercados, comenzando por el de trabajo, la supresión de los déficits y la inflación, la privatización generalizada de los servicios públicos, la reducción de los gastos públicos y sociales. (op. cit., p. 145).
En el mismo lugar Bourdieu señala, además, que el neoliberalismo como modelo se caracteriza por generar, en el seno del Estado, una pugna entre una mano derecha fortalecida (de la que hacen parte tecnócratas de los Ministerios de Hacienda, los bancos públicos o privados y los gabinetes ministeriales) y una mano izquierda debilitada (conformada por los agentes de los ministerios llamados dispendiosos: asistentes sociales, educadores, magistrados de base, profesores y maestros huella de luchas sociales en el pasado). Cuando surge una rebelión de la mano izquierda contra la mano derecha esta se debe a que el Estado (producto del programa neoliberal) se ha retirado paulatinamente de diferentes sectores de la vida social de los que es responsable; es decir, como resultado del continuo proceso de precarización de aspectos como la salud, la cultura y la educación, implementado a la par de maniobras para la protección de los intereses del capital privado, dotado de un alto contenido de medidas de fuerza y represión y materializado mediante el fortalecimiento de la institucionalidad para la defensa y la seguridad.
En nuestro país, esta dinámica ha encontrado en el Estado y sus instituciones un aliado imprescindible para implementar su proyecto de mercantilización; lejos de pretender suprimirlo o suplantarlo, ha logrado que este intervenga a su favor, con el fin de darle vía libre a sus objetivos. Si bien estos procesos se vienen implementando desde inicios de la década de los 90, han sido los dos últimos gobiernos (el de Uribe y el de Santos, con sus aparentes diferencias) los que han contribuido a consolidar dicho estado de cosas.
El debate actual sobre el nuevo gobierno (Duque 1 o Uribe 3.0) tiene sus puntos centrales en el tema educativo, especialmente lo relacionado con la educación superior, por lo que es necesario dar un vistazo a las transformaciones que se desarrollaron en la institucionalidad estatal en el ámbito del sector educativo.
La educación en el gobierno Uribe
El primer gobierno de Uribe inició un proceso de reorganización del sector educativo mediante la implementación de la Ley 715 de 2001, que tenía entre sus principales objetivos la reducción del tamaño del sistema educativo público que, para 2002, contaba con 45.000 establecimientos; así, las escuelas y colegios tomaron el nombre de instituciones educativas, establecimientos encargados de “prestar el servicio educativo” hasta el grado undécimo. (Cfr., Luis Jaime Piñeros Jiménez, Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009, Offset Gráfico, 2010).
Esta ley introdujo, además, normas para la reorganización de plantas de personal en las instituciones y para el control de los gastos del sistema, situación que generó numerosos despidos; garantizar la viabilidad financiera del sector educativo implicó la salida de muchos maestros del sistema, generado por la implementación de un nuevo estatuto docente, que propendía por la profesionalización de los educadores.
En cuanto al tema de financiación, se creó el Sistema General de Participaciones (SGP) como bolsa unificadora de las fuentes de financiación, que les asignó a las entidades territoriales funciones de administración de los recursos; en este esquema, se pasó de un régimen centrado en la financiación de los costos a otro centrado en financiar los resultados, de acuerdo a variables como: la matricula, relaciones técnicas y costos de personal.
Este sistema dio vía libre para que las entidades territoriales utilizaran los recursos del SGP en la contratación del servicio educativo con instituciones privadas a través de dos modalidades: mediante el sistema de subsidios -que amplió la oferta de cupos en instituciones privadas para estudiantes de bajos ingresos- y mediante la modalidad de colegios en concesión, lo que permitió la utilización de infraestructura de las instituciones educativas del sector público por parte de colegios privados. De este modo, entre 2002 y 2009, los cupos en el sistema de subsidios pasaron de 225,908 a 686.908. (Cfr., Piñeros Jiménez, op. cit.).
Por su parte, el gasto público en educación pasa de 15,61 billones (pesos constantes) en 2002 a 24,48 billones en 2009, siendo la educación básica la que presenta un mayor crecimiento (de 11,85 billones en 2002 a 19,37 en 2009). En el mismo periodo la educación superior pasó de contar con un presupuesto de 3,39 a 4,80 billones. Medido en términos del PIB, el gasto público en educación pasa en el lapso señalado de 4,38% a 4,82% (de 3,33% a 3,81% en educación básica; de 0,95 a 0,94 en educación superior. (Ibíd.).
Sin embargo, a pesar del aumento nominal de la cobertura y los recursos para el sector educativo, la política educativa del gobierno Uribe dejó por fuera problemáticas importantes como la calidad, la diversidad cultural y las deficiencias educativas en las poblaciones vulnerables. Los problemas relacionados con la calidad se evidenciaron principalmente en el mantenimiento de los altos niveles de deserción escolar, la existencia de brechas considerables entre los colegios públicos y privados (los resultados de las Pruebas Saber aplicadas a los grados 5 y 9 ubican a los primero muy por debajo de los segundos) y la aplicación del Decreto 230 de 2002 que estipulaba que por lo menos el 95% de los alumnos deberían ser promovidos al siguiente año lectivo, situación que afectó la autonomía de las instituciones educativas.
En palabras redondas, lo que caracterizó en materia educativa al gobierno Uribe fue la ampliación de la oferta educativa pero el estancamiento del sector público.
La educación en el gobierno Santos
Al inicio del gobierno de Juan Manuel Santos, el rubro destinado para inversión en educación en el PGN 2010 correspondía a 4,1% mientras que para el PGN 2017 la cifra se ubicó en un 10,6%. El presupuesto para educación en 2018 quedó aproximadamente en 37,5 billones de pesos.
Juan Manuel Santos, junto a su ministra María Fernanda Ocampo, pretendió la transformación de la educación superior mediante la fallida propuesta de reforma a la Ley 30 de 1992, que buscaba incluir nuevas formas de financiación para las instituciones de educación superior, permitiendo el ánimo de lucro en la universidades e institutos técnicos y tecnológicos del sector oficial. En su primer periodo de gobierno, el gasto público correspondiente a educación se destinó fundamentalmente para el fortalecimiento del ICETEX, entidad encargada de asignar créditos y becas para el ingreso a la educación superior, al tiempo que se desfinanciaron las universidades públicas. Los datos existentes permiten constatar que la tasa de cobertura para educación superior creció proporcionalmente a los créditos girados por el ICETEX: “Tan sólo en 2014 se legalizaron y giraron 66.702 créditos, de los cuales 59.698 correspondieron a créditos para estudiantes de Pregrado, 4.775 a créditos nuevos para Posgrado y 2.229 a nuevos créditos para estudios en el exterior” (Cfr., CEDETRABAJO, Balance del Gobierno Santos 2010-2018).
El plan de gobierno para el segundo periodo de Santos, con Gina Parodi como ministra de Educación, bajo la pretensión de hacer de Colombia el país más educado del continente, fijó la meta de lograr una cobertura en educación superior al 57%; el mecanismo usado para tal propósito fue el programa Ser Pilo Paga SPP -que no se encontraba estipulado en el plan de desarrollo-, el cual buscaba que 40.000 jóvenes de estratos bajos accedieran a universidades con acreditación de alta calidad, mediante la asignación de créditos condonables. Este programa recibió un presupuesto de 860.000 millones de pesos, necesario para cubrir el déficit de las 32 universidades públicas del país, que para 2017 correspondía a 434.874 millones de pesos.
Actualmente, cerca del 82% de los beneficiaros del programa SPP cursan sus carreras de pregrado en universidades privadas. Investigadores del sector educativo han denominado a estos programas como «estrategias sustitutivas de cobertura», entendiendo que cada año se gradúan de los colegios cerca de 600.000 estudiantes de los cuales más de 300.000 no logran acceder a la educación superior. Entre 2010 y 2016, la participación del sector oficial en la matrícula de educación superior disminuyó un 5% frente a las instituciones privadas.
En cuanto a calidad educativa, el mayor esfuerzo del gobierno Santos se enfocó en la educación básica. Así, el Programa Todos A Aprender (TAP) fue creado con el fin de resolver el problema de la calidad a través de la implementación de estrategias de aprendizaje en colegios con el peor rendimiento en las Pruebas Saber; los esfuerzos se han dirigido principalmente a instituciones de carácter rural, ubicadas generalmente en regiones alejadas y en situación de abandono estatal.
De todo lo anterior cabe concluir que los dos gobiernos anteriores al de Duque se caracterizaron por presentar dos elementos comunes respecto a su manejo de la educación: por una parte, la destinación o desviación de dineros públicos para beneficio de establecimientos privados (Uribe mediante la implementación de programas como la de colegios en concesión, y Santos mediante la creación de SPP, los cuales no financian directamente la oferta educativa del sector público sino la demanda de un número reducido de estudiantes) y, por otra, la concepción de la educación como un elemento favorable a la superación de la pobreza (individual) y la prosperidad de la economía nacional, en una lógica de mercado que deja de lado la construcción de conocimiento desde las humanidades y el lenguaje.
Si bien las cifras señalan un aumento significativo de los recursos para la educación en estos dos gobiernos, el sector afronta aun serios problemas de calidad, acceso y permanencia, incumplimiento a las demandas de la planta docente, elevados niveles de precarización de trabajadores y educadores, enormes deficiencias en infraestructura e instituciones de educación superior en una grave crisis presupuestal, todo ello debido, entre otras causas, a que gran parte de estos recursos se destinaron al funcionamiento y tan solo una mínima parte a la inversión (en 2018 de los 37,492 billones de pesos para educación, 34,07 billones se destinaron a funcionamiento, mientras que solo 3,418 billones se dirigieron a inversión).
Duque recibe un sector educativo con destinación de grandes recursos pero, como ya se mencionó, con una parte importante de los mismos desviados a programas que no cubren directamente las necesidades de la educación pública, un programa de alimentación escolar devastado por cuenta de la corrupción, con gratuidad en la educación básica y media, con problemas presupuestales en educación superior, pero sobre todo, con niveles de calidad educativa que ubican a Colombia muy lejos de los estándares internacionales.
